债权凭证热的冷思考

杨　建　明


近些年来，人民法院为清理执行积案耽精竭虑，但执行积案仍居高不下，并呈现逐年增多的趋势，已成为人民法院急需解决的重大司法实践课题。众所周知，被执行人履行不能案件在执行积案中占相当的比例，从客观上成为了人民法院清理执行积案的障碍。
发放债权凭证，是人民法院为解决被执行人履行不能问题、遏止执行积案上升趋势而采取的应对举措，债权凭证对执行工作的积极意义毋庸赘述。但笔者窃以为，发放债权凭证只是权宜之计，它不能从根本上解决被执行人履行不能问题，也遏止不了执行积案日渐上升的趋势。
本文以审视执行积案成因为基点，对发放债权凭证可能产生的弊端作了梳理，并进而不揣冒昧地提出了解决被执行人履行不能问题的几点意见。
一、对执行积案成因的审视
执行积案的成因有很多，但概括起来不外有四种情形：首先从被执行人的角度看，一是被执行人履行不能，二是被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）；其次从人民法院的角度看，一是人民法院执行不能，二是人民法院执行不力。
笔者首先想澄清一个概念，被执行人履行不能与被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）是完全不同的，被执行人履行不能是指被执行人无履行能力在客观上未曾履行，被执行人履行不力是指被执行人有履行能力在主观上拒绝履行。
显然，被执行人履行不能，也就是执行工作没有了物质对象（基础）。“巧妇难为无米之炊”，在这种情形下，人民法院的执行装备再精、执行力量再强、执行措施再新，结果都只能是执行不能。如果人民法院将主要精力放在解决被执行人履行不能问题上，就是本末倒置，得不偿失。笔者认为，在执行程序中解决被执行人履行不能问题，犹如“水中捞月”，没有解放思想、实事求是。
人民法院应当在攻克被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）以及解决人民法院执行不力上下攻夫、花力气，为解决“执行难”想尽千方百计。
在执行实践中，申请人明知被执行人履行不能而申请，人民法院明知被执行人履行不能而执行，是执行积案逐年增多的重要原因，也是执行积案恶性循环的主要原因。
二、 人民法院发放债权凭证可能产生的弊端
这些年来，“执行难”一直困扰着人民法院，人民法院执行工作也受到前所未有的关注。在被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）以及人民法院执行不力的情形下，当事人和社会各界对法院提出建议、意见和批评，是有益的和必要的。但在被执行人履行不能的情形下，当事人和社会各界对法院产生迁怒、责难和质疑，倒是不应该的，而人民法院也主动承担执行不能的责任，更值得认真的思索与审视。
人民法院在执行程序中发放债权凭证，是对解决被执行人履行不能问题的有益探索，实质上就是人民法院主动承担执行不能责任的一种措施。随着债权凭证的大量发放，日积月累，在执行实践中可能产生一些弊端。
（一）有可能浪费诉讼资源
人民法院发放债权凭证，增加了执行工作量。执行人员为了执行被执行人履行不能案件，总是挖空心思、穷尽法律，甚至不惜动用全院力量集中执行、突击执行，在投入了大量的人力、物力和财力均无计可施时才决定发放债权凭证。至此人民法院为发放债权凭证付出了大量的工作，这种做法是对诉讼资源的浪费，百害无益。
（二）有可能增加诉讼成本
人民法院发放债权凭证，在申请人当中容易产生一种错觉，认为债权凭证是“护身符”，导致当事人在诉讼时不去考虑对方有无履行能力，申请人在申请时不去考虑被执行人有无履行能力，从客观上导致了当事人“赢官司、纸到场”。当事人诉讼时交了诉讼费，执行时交了执行费，并为诉讼和执行奔波于法院，到头来得到一张债权凭证。对当事人而言，增加了诉讼成本和效益，于事无补。
（三）有可能积聚社会矛盾
随着债权凭证的大量发放，涉及的问题将越来越多，人民法院不自觉地在客观上将诉讼双方的矛盾接过来，成了人民法院与当事人一方的矛盾，可能会产生一些不安定的因素，但愿这是杞人忧天。试想，被执行人履行不能的执行案件是不是发了债权凭证就“一了百了”了呢？回答是否定的，相反，还可能会产生“债权凭证”问题。
（四）有可能动摇司法权威
申请人持债权凭证，明知自己的合法权益根本无法兑现，就有可能埋怨人民法院，早知不得行不如不打官司，不申请执行，免得又交了诉讼费和执行费。申请人并且还会通过信访、媒体等不同渠道影响人民法院的执行工作，其中不乏不切实际的反映和评价，难免会在社会各界产生一些负面的作用，日积月累，对人民法院的形象就会有所损害，并在一定程度上动摇人民法院的司法权威。
三、 解决被执行人履行不能问题的几点意见
（一）确立执行不能风险责任
最高人民法院副院长万鄂湘在北京市人大常委会法制讲座上谈到执行难和法制权威时认为：“在立案审查的时候，要求原告要说明被告有多大的履行能力。如果没有或人都找不到，法院会告诉他这个案子的胜诉判决可能会成为一纸空文，当事人应该有嬴了官司得不到钱的心理准备。法院推行告知义务特别要针对当事人本人，事先向原告本人告知执行不能的风险，原告本人知道可能的后果之后，如果还坚持要打下去，判决无法履行的结果是其自己选择承担的风险，再无理由说法院打白条。”①这里实质上就是提出了确立执行不能风险制度问题。人民法院在确立执行不能风险责任上一是要做好宣传工作，通过各种途径和形式，大张旗鼓、理直气壮地宣传执行不能风险责任承担制度，让这一制度深入人心；二是要履行告知义务，在诉讼和执行程序中，人民法院书面告知当事人和申请人执行不能风险责任承担制度，让这一制度贯彻落实；三是要提出立法议案，在时机成熟时，建议将执行不能风险责任承担制度写入法律。
(二)强化拒不执行法律责任
最高人民法院副院长祝铭山在全国高级法院院长会议上指出：“要进一步转变观念，树立新的执行理念，不断加强对执行工作的宣传，使公众都能清楚认识到，民事裁判的执行不同于刑事裁判，民事裁判能否最终执行，根本的因素在于债务人有无财产可供执行，一些案件之所以最终不能执行，属于民商交易风险的体现，从而澄清民事裁判必须而且能够百分之百执行的认识偏差，使全社会能更加理解和支持法院的执行工作。”②诚然民事案件是有交易风险，但是民事案件除了违约损害赔偿案件之外，还有侵权损害赔偿案件。违约损害赔偿案件伴有交易风险不难理解，但是对于侵权损害赔偿案件而言，交易风险显然是解释不了的。可见，对于履行不能案件的执行仅确立履行不能风险制度是不够的，因为这一制度解决不了履行不能案件中的侵权损害赔偿案件。
在执行实践中，如果侵权损害赔偿案件因为被执行人履行不能，人民法院的生效裁判得不到最终执行，那么保护受害人的合法权益也只能是“纸上谈兵”。这不但不符合民事立法的宗旨和目的，而且会动摇人民法院的司法权威。
从我国法律的现状来看，拒不执行只有“有执行能力”而拒不执行的，人民法院才可根据情节轻重予以罚款、拘留；情节严重构成犯罪的，才可依法追究刑事责任。大量的事实是，一个“杀无血、刮无油”的人，如果侵害了他人的民事权利，只要没有构成刑事犯罪，即使人民法院判决其承担相应的民事责任，也是一纸“空文”，受害人的合法权益得不到真正的保障。
作为侵权损害赔偿案件应当有别于违约损害赔偿案件，如果侵权人一无所有就可事实上“免责”，是很不公平
的。因此，笔者认为，应当强化拒不执行的法律责任，不能仅界定为“有执行能力”拒不执行才负相应的法律责任，对于“无执行能力”者也要承担相应的法律责任。
笔者认为，可以考虑扩大“拒不执行判决、裁定罪”的适用范围，对于侵权损害赔偿案件，只要人民法院生效裁判进入执行程序，不以是否有“执行能力”为条件，只要“拒不执行”就构成拒不执行判决、裁定罪。惟有如此，才能根除“债权人流泪，债务人陶醉”这种反常现象，才能使申请人的损害得到补偿，司法权威得以维护，违法受到制裁，而正义得到伸张。
（二）改革财产保全法律制度
民事诉讼法确立的财产保全制度，其目的就是为了防止判决不能执行或者难以执行。现行民事诉讼法规定的财产保全制度是可行的，可以从执行防止判决不能执行或者难以执行的角度进一步完善财产保全制度。笔者建议规定为：当事人提出财产保全申请并提供了担保的，人民法院应当裁定采取财产保全措施。也就是说只要当事人有申请，并且提供了担保，人民法院就应当采取财产保全措施 ，以防止判决不能执行或者难以执行。
第一，前置如实申报义务。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条规定：“被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”在司法实践中，有相当一部分当事人在诉讼期间就开始挖空心思转移、隐藏财产，有的公款私存，主要财产寄居在法定代表人或员工名下；有的搞假买卖、假抵押、假赠予；有的成立新的法人实体，抽走优良资产，只留下负债累累的老企业来周旋债权人等等，不一而足。进入执行程序后，被执行人申报的财产不敷执行需要，人民法院对被执行人在诉讼阶段的“不良”行为又不能制裁，最终使人民法院的裁判落空。长此以往，动摇的不仅是公众求助司法救济的信心，进而也将使整个社会信用下降，而信用危机将制约着民商事交易的正常运行，最终危及的是市场经济的稳定和繁荣。笔者认为，应当将如实申报义务前置到诉讼程序之中。在向被告送达起诉状副本时，同时送达申报财产通知书，要求被告在答辩期间必须如实向人民法院报告其财产状况。拒不申报或者虚假申报，将承担相应的法律责任。
第二，增加登记保全措施。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条第一款规定，诉讼参与人或者其他人有隐藏、转移、变卖、毁损已被清点并责令其保管的财产的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。以此可以增加登记保全措施，人民法院根据被告申报的财产状况，依法予以登记保全，并责令被告自行保管。
（三）规范申请执行法定条件
依照最高人民法院《关于民事诉讼证据若干问题的规定》，原告向人民法院起诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。可以考虑规范申请执行法定条件，也就是增加规定：被执行人有履行能力，对被执行人无履行能力的不予立案执行。申请人应当承担申请执行的举证责任，人民法院依照职权查证应当有所限制，当事人因客观原因不能举证的，有权书面申请人民法院查证但应提供证据线索。笔者建议规范为：申请人申请执行，人民法院经审查被执行人明显履行不能的，裁定驳回申请。
（四）修改申请执行法定期限
在执行实践中，申请人明知被执行人履行不能，即使申请执行不但一无所获，并且又要预交申请执行费，仍不得不申请执行。其主要原因就是有申请执行期限的制约。我国民事诉讼法第219条规定：“申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月。”如果申请人在法定期限内不申请执行，就丧失了申请执行的权利。要从根本上杜绝这种情况，必须修改申请执行法定期限。笔者建议修改为：申请人因被执行人明显履行不能在法定期限内未申请执行的，申请人以后申请执行不受执行期限的限制；申请人申请执行，人民法院以被执行人明显履行不能为由裁定驳回的，申请人再次申请执行不受执行期限的限制。

注释：
①万鄂湘：《当代司法制度与司法公正》，载于《最高人民法院公报》2001年第6期第203页。
②祝铭山：《在全国高级法院院长会议上的讲话（摘要）》，载于《最高人民法院公报》2002年第1期第10页。

附：
作者单位：重庆市垫江县人民法院
人力和社会资源保障部


关于做好《工伤保险条例》（修订）贯彻实施工作的通知

人社部函〔2010〕344号


各省、自治区、直辖市人力资源社会保障厅（局），福建省公务员局，新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局，各副省级城市人力资源社会保障（人事、劳动保障）局：



根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（第586号令），《工伤保险条例》（修订）（以下简称新《条例》）将于2011年1月1日起施行。为做好新《条例》的贯彻实施工作，现就有关事项通知如下：



　　一、充分认识做好新《条例》贯彻实施工作的重要意义

　　

新《条例》是社会保险法颁布后第一部修订的配套法规，是贯彻实施社会保险法的具体体现，也是我国加强社会保障法制建设的又一件大事。新《条例》扩大了工伤保险适用范围、调整扩大了工伤认定范围、简化了工伤认定程序、提高了工伤保险待遇、增加了基金支出项目、加大了强制力度。新《条例》的颁布实施，对于完善工伤保险制度，进一步保障职工权益，分散用人单位工伤风险，化解劳资矛盾，促进社会和谐稳定，都具有十分重要的意义。各级人力资源社会保障部门要从深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识贯彻实施新《条例》的重要性和紧迫性，将这项工作作为当前人力资源社会保障领域的重要任务，采取切实可行措施，扎扎实实地抓好学习、宣传、贯彻工作。

　　

二、认真组织好新《条例》的学习培训工作

　　

各级人力资源社会保障部门要组织有关工作人员认真学习新《条例》，全面准确把握新《条例》修订的主要内容和精神实质。要通过学习，对新《条例》的覆盖范围、认定条件、缴费方式、基金支出、待遇标准、争议处理程序，以及用人单位、工伤职工和社会保险经办机构的权利义务等有总体的了解，并结合各自工作贯彻落实。

　　

各级人力资源社会保障部门要有计划、有步骤、分层次地开展培训，组织本系统工作人员学习新《条例》。单位领导要以身作则，带头学习，带头参加培训，提高依法行政的水平和能力；要着重抓好工伤保险专职工作人员的培训，使工伤保险行政部门、经办机构、劳动能力鉴定机构等相关业务部门的工作人员都能准确掌握新《条例》的主要内容和精神实质，自觉贯彻落实。我部将举办新《条例》培训班，对省级和统筹地区人力资源社会保障部门负责工伤保险工作的人员进行培训。各地要按照统一部署，认真做好参加培训的组织工作。各地要制定培训计划，在2011年上半年对本地区专职从事工伤保险工作的人员轮训一遍。

　　

三、广泛开展新《条例》的宣传工作

　　

各级人力资源社会保障部门要把宣传新《条例》作为当前宣传工作的重点内容之一，按照统一部署，结合本地实际，制定切实可行的宣传计划，发挥各类新闻媒体的优势和作用，做好新《条例》宣传工作。

　　

要重点宣传新《条例》颁布实施的重大意义和主要修改内容，特别是调整和扩大工伤保险适用范围及工伤认定范围、简化认定程序、提高工伤保险待遇、增加基金支出和加大强制力度等内容。要将企事业单位职工和农民工作为宣传的重点人群。要广泛采用宣传画、宣传册、宣传栏、标语横幅等各种方式，将新《条例》中与职工和单位切身利益相关的内容，以通俗易懂的形式，送到用人单位和广大职工中去，引导职工群众知悉自身的工伤权益，引导用人单位遵守工伤保险法律义务。为集中做好宣传工作，我部将印发新《条例》的宣传提纲，并于12月底在全国范围集中组织开展一次新《条例》的宣传活动。各地要结合本地实际，协调有关部门，提早准备，精心筹划，认真组织，采取现场解答咨询、发放宣传品等方式，组织工作人员进入社区、进入企业、进入工地开展广泛宣传，形成一定的宣传声势。

　　

宣传工作中要坚持正确的舆论导向，准确把握宣传口径，积极主动进行宣传；要注意掌握各种舆情动态，针对社会反应及时释疑解惑，为新《条例》的顺利实施营造良好的社会氛围。

　　

四、抓紧制定和完善配套法规政策

　　

我部将根据新《条例》的规定和授权，制定或修订工伤预防、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇享受以及经办管理服务方面的配套规章和政策措施。各地也要根据新《条例》的规定和授权，抓紧研究制定职工住院治疗工伤的伙食补助费标准和异地就医的交通、食宿费用标准等政策标准，确保新《条例》的顺利实施。

　　

各地要对照新《条例》修订的内容，抓紧清理现行工伤保险的地方法规、规章和规范性文件，与新《条例》不一致或者相抵触的，要抓紧进行修订或者废止，新修订的法规、规章和规范性文件要在2011年3月底前出台，以切实保证新《条例》实施到位。清理工作要注意做好新旧制度衔接，实现政策的平稳过渡。

　　

各地要按照新《条例》的规定，及时调整本地工伤保险业务管理信息系统的相关功能，切实做好各项工伤保险待遇支付的衔接工作，将新《条例》的有关规定落到实处。



五、切实加强学习贯彻新《条例》的组织领导

　　

加强领导是新《条例》顺利实施的组织保障。各级人力资源社会保障部门要统一思想，提高认识，把学习贯彻新《条例》与学习贯彻社会保险法和编制社会保障第十二个五年规划结合起来，切实加强组织领导。我部成立贯彻实施新《条例》领导小组，制定工作方案。各省级人力资源社会保障部门也要建立相应领导协调机制，结合本地实际制定具体工作方案，明确任务、明确责任、明确时限、明确要求，加强督促检查，确保落实到位。要以新《条例》实施为契机，进一步健全机构，加强工伤认定、劳动能力鉴定和社会保险经办机构队伍建设。要加强与财政、卫生、安监、工会等部门和组织的配合，协调各方力量共同推进新《条例》的贯彻实施。请各地于2011年1月底前将贯彻实施工作方案及制定、清理配套法规政策计划等报送我部工伤保险司。



各地贯彻新《条例》过程中遇到重大情况，请及时向我部贯彻实施新《条例》领导小组办公室（设在工伤保险司）报告。



人力资源和社会保障部

二○一○年十二月二十三日