行政行为在合理与合法中夹缝生存
????从2003年司法考试卷四第八题试题谈起
……夏立彬…..
｛试题｝案情：某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元—300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。 问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）
一、 合理性原则与合法性的内涵及关系
合理性原则与合法性原则是行政法治原则的重要组成部分。合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。它不仅要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅要求符合实体法，也要符合程序法。合理性原则是指行政活动内容要客观、适度、符合理性。由于社会、政治和文化不停地发展，为了更好地行使行政权，在此基础上便产生了自由裁量权。在自由裁量权的行使与扩大情况下，合理性原则便运用而生了。
合理性原则与合法性原则都是对自由裁量权行使的限制。但二者之间存在区别：（1）、二者起源不同。合法性原则主要是成文法上演化原则，而合理原则主要是执法、适用法律上演化原则；（2）、二者适用范围不同。合法性原则是全方位适用的，而合理性原则主要适用于自由裁量领域的；（3）、二者的表现方式不同。合理性问题随着国家立法进程的推进，有可能上升到合法性和层次，也就是说某事实问题，在成文确定前是合理性问题，在成文法确定后便是合法性问题了。从而言之，合理性原则是属于合法性原则的范畴。
二、对某市加强道路交通管理行为的举措的思考
某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，作出一项新举措后，使得交通秩序忽然好转，盈得市民满意。然而万万没想到，交通部门自以为自己做了善事，却引发了社会各界的各种看法与争议。
我们毫不犹豫地承认，从现行的法律规定来看，某市交通管理部门的行为的确是与法律相背的。因为我国宪法、民法通则都规定了公民的隐私权、肖像权不受非法侵犯，交通管理部门行使行政权时，应法律规定的情况下自由裁量，而不应超越法律的限制采取适当的措施，除非是为了维护社会秩序和公共利益的需要。从形式上来看，交通管理部门的行为是违法的。
看事物应看其正反两面，从正面来讲，该市交通管理部门在主观上犯意，在客观效果上没有产生严重的社会危害后果。从主观动机上来说，交通管理部门是以加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序；从客观社会效果来看，该举措侵犯了隐私权、肖像权等，但是最终它使该市的交通秩序好转，市民满意，这不正是社会秩序和公共利益所需要的吗？说明了该行政决定是客观的、符合理性的。
本人认为，交通管理部门新举措无疑是一种良性违法行为。所谓良性违法，是指形式上违法，而动机端正和客观效果较好的行为。良性违法行为是法律与社会矛盾之间挤生出来新事物。由于社会现象的丰富多彩，人们的行为犹为林林总总，而法的作用是有局限性，那么法与社会、法与理就会存在着冲突，有的事情合理不合法，有的事情则合法不合理。法律对人的行为和社会关系的调整，难免挂一漏万；法律的调整总是滞后的，而社会的发展则是走在立法的前面的。无论人们如何超前立法，也不可能对未来明察秋毫。因此，合理与合法的冲突是难以避免的。
对待因合理与合法对立产生的良性违法，我认为应掌握好两个原则：一是容忍，二是尽可能快一点协调解决。
容忍是指不要把良性违法混同于恶性违法，不要急于追究违法责任。我们崇尚法治，但绝不奉信“法律万能”。社会秩序的价值、自由是目的，法是手段；道德是基础，法律是保障。某市交通管理部门为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序出台一项新举措，从而交通秩序好转，保障了人的生命权。只是该举措被人们不当利用，侵犯民个人肖像、隐私权，从而简单地将其定性为违法，有悖情理。
对某市交通管理部门的举措行为，我们不能盲目宣传，甚至加以推广，也不能全盘否定。因为我们虽不能坚守“恶法亦法”的信条，可我们也要清醒地意识到，某市交通管理部门行为虽然是形式违法，带来一些不良社会后果，但它也提高社会公众的交通守法意识，规范日益混乱的交通秩序。因此，我们必须采取妥当方法调整该举措，向讲良性发展。
作者单位：浙江省泰顺县人民法院
2004年4月9日
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