论民事行政公诉的范围

　 王景琦

　 民事行政公诉是检察机关履行法律监督职责的重要方式之一。检察机关就某些案件向法院提起民事、行政诉讼，是各国比较通行的做法，许多国家的法律对此均有规定。对检察机关民事、行政公诉案件的范围这一基本问题，一些国家或在实体法中直接规定检察官可以提起诉讼的事项，或在程序法中规定检察官提起诉讼的情形，但确定的范围不尽相同。

　 检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围。否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。检察机关的民事行政公诉权，应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。

　 一、侵害国家经济利益的案件

　 国有资产是全体人民的共同财富。自改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让等。为保护国家资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。但对侵害国家资产的违法行为，法律并未授权国有资产管理部门、工商行政管理部门、其他组织或个人以诉权，国有资产管理部门或其他行政机关只能对行为人予以行政处理，而不能追究侵害行为人的法律责任，致使违法者有恃无恐，侵害行为难以得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。

　 二、公害案件

　 公害案件就是直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。一方面，作为受害者个人，追究公害制造者的责任决非易事。受害人须证明公害行为的违法性以及发生者的故意或过失、确定公害行为与损害之间的因果关系等，由于公害具有的潜伏性、损害后果的复杂性以及侵害主体的多样性，受害人很难举证侵害人以及侵害行为，对受害人来说，通过诉讼途径主张权利往往是很不经济的，加之公害案件的受害人一般较多，因此常常无人起诉。另一方面，我国法律对公害案件起诉资格的规定亦并不完善。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”据此，只有人身或财产权益直接受到公害侵害的人或组织，才能提起公害诉讼，而实际上，公害的受害人所遭到的侵害大多是间接的和无形的。那么，在公害制造者的行为经过有关政府机关许可的情况下，如果行政机关违法行政、滥用许可权，受害人能否对其具体行政行为提起行政诉讼呢？《中华人民共和国行政诉讼法》所规定受案范围的原告是行政管理相对人，即具体行政法律关系中非行政机关的当事人。在某一环境管理活动中，行政机关批准在某地建设排放污染物的设施，该具体行政行为并未侵害管理相对人的权益，却对附近的居民、法人或其他组织的合法公益造成了侵害，由于受害人不是该行政行为的相对人，自然也就不具备起诉的资格。截止目前，法律、法规尚未将这种可能造成公害案件的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。

　 因此，在受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济时，检察机关对公害案件的提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。检察机关既可对公害制造者提起民事公诉，也可对行政机关越权批准、许可实施破坏公益行为的具体行政行为提起行政公诉。

　 三、反垄断案件

　 垄断不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。因此，应当建立国家起诉制度，由作为国家利益代表的检察机关对上述垄断行为提起民事或行政公诉。

　 （一）对行业垄断行为的民事公诉

　 《中华人民共和国反不正当竞争法》第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”行业垄断行为在我国比较突出，究其原因，主要是原计划经济体制下的政企不分，在向市场经济的转型过程中，公用企业行政化，集管理者与经营者于一体，受利益的驱动，管理时漠视社会公共利益和消费者利益，以维护部门（行业）利益作为制定政策的主旨，随意扩大特种行业和专营行业的范围，包揽某类产品的生产权和经营权，以行政手段排挤其他企业参与竞争，形成独此一家别无分店的局面，并制定超出国际同类产品的不合理价格。公用企业作为垄断行业，在实际运营中滥用其市场优势地位谋取不当利益，强迫交易，实施歧视行为，服务质量差。

　 （二）对行政垄断行为的行政公诉

　 《中华人民共和国反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”对市场经营活动有影响力的主体，出于地方或小团体的利益，违反法律或市场公认的市场规则，故意对市场行为进行干预，妨碍了正常的市场竞争秩序。行政垄断案件的表现形式多种多样，如主管行政机关利用其审批、物资、信贷、税收优惠、价格双轨制中的优惠价格等权力，无根据地授予业务垄断权；采用越权的非法手段分割、封锁市场，排挤经营者，为了保护本地某项产业而禁止外地相同商品入境，或禁止当地原材料出境等。在此种情形下，有必要通过行政诉讼监督，制约行政机关滥用权力的行为。但受到不利影响的经营者由于种种原因往往不提起诉讼，这就需要检察机关代表社会公共利益提起诉讼。

　 （三）对市场垄断行为的民事公诉

　 某一行业经过一定时期的发展，会逐渐出现一家或几家对行业有影响力的大企业，这些企业往往利用其绝对经济优势，实施限制或排除竞争行为，谋取高额垄断利润。这种垄断形式在我国已初见端倪，如1997年的VCD生产厂家的“圆桌会议”，1999年8家彩管厂订立的“北京联盟”，2000年6月9家国内彩电企业制订的最低限价等。这些行为违反了《中华人民共和国价格法》第14条规定，相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或消费者的权益，属于不正当价格行为，这种价格联盟实际上就是变相的垄断，首先制约了相关企业的竞争，其次损害了消费者的利益，最终扰乱了社会经济秩序。（上）

　 （作者系最高人民检察院民事行政厅检察官）

　

安徽省滁州市人民政府


关于印发滁州市环境保护目标责任考核办法（试行）的通知



各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将《滁州市环境保护目标责任考核办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻落实。





二〇一二年四月二十五日



滁州市环境保护目标责任考核办法（试行）



第一章 总 则



第一条 为深入贯彻落实科学发展观，切实建立健全环境保护目标责任制，不断加大环境保护工作力度，根据《安徽省关于加强环境保护重点工作的意见》和《安徽省环境保护条例》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于考核县（市、区）政府。

第三条 考核按年度进行。每年4月底前，对各县（市、区）年度环境保护目标任务完成情况进行考核。



第二章 考核机构



第四条 市政府建立市环境保护目标责任考核联席会议制度（以下简称市联席会议）。市联席会议由市环保局牵头组织，由市发展改革委、市监察局、市编办、市城建委、市农委、市公安局、市卫生局等组成，负责研究决定考核工作的重要事项，并向市政府报告。市联席会议下设办公室，办公室设在环保局，具体负责组织、协调、督查等工作。市环保局负责同志兼任市联席会议办公室主任。

第三章 考核内容



第五条 主要考核以下内容：

（一）环境质量：包括地表水环境质量、城市环境空气质量、城市集中式饮用水水源地保护和农村生态环境情况等。

（二）污染物总量减排：包括化学需氧量减排、二氧化硫减排、氨氮减排、氮氧化物减排和总量减排监测体系建设情况等。

（三）环境基础设施建设：包括城镇生活污水集中处理、城镇垃圾无害化处理和危险废物处置情况等。

（四）环境监管：包括环境执法监督，环境保护规划、规划环评及建设项目环评、建设项目“三同时”执行情况和辐射安全监管情况等。

（五）环保能力建设：包括环境监察、环境监测、环境信息、环境宣传教育、辐射环境监测的标准化建设及环境应急能力建设情况等。



第四章 考核方式



第六条 市政府与各县（市、区）政府签订《滁州市环境保护年度目标责任书》。

第七条 市联席会议依据《滁州市环境保护目标责任考核指标体系》（见附件）和《滁州市环境保护目标责任考核计分细则》，对《滁州市环境保护年度目标责任书》确定的年度目标任务完成情况进行考核。《滁州市环境保护目标责任考核计分细则》由市联席会议办公室另行下发。

第八条 每年2月，各县（市、区）政府对上年度环境保护目标任务完成情况、存在问题和整改情况进行自查，形成自查报告报市联席会议办公室。

第九条 市联席会议从成员单位抽调人员组成考核组，对各县（市、区）年度目标任务完成情况进行考核，根据考核结果提出初审意见报市联席会议审查。

第十条 市联席会议根据审查结果提出评定意见报市政府审定。



第五章 考核结果及应用



第十一条 根据考核评分结果，按得分高低排序，并进行通报。

第十二条 有下列情形之一的县（市、区），市政府对其实行“一票否决”：

（一）年度有两项污染物总量减排目标没有完成的，连续两年有一项污染物总量减排目标没有完成的，或规划期截止年有一项污染物总量减排目标没有完成的。

（二）年度辖区内排污单位发生重大、特大突发环境事件的，或年度辖区内排污单位发生2起以上较大突发环境事件的。

第十三条 市政府对考核评分排名前4位的县（市、区）进行表彰奖励；对“一票否决”的县（市、区）进行通报批评，并取消其参加市政府年度评先评优资格。

第十四条 考核结果作为各县（市、区）政府领导班子及政府主要负责人、分管负责人综合考核评价的重要内容，作为选拔任用、管理监督的重要依据。



第六章 附 则



第十五条 市联席会议根据年度环境保护工作实际需要，可以对《滁州市环境保护目标责任考核指标体系》和《滁州市环境保护目标责任考核计分细则》进行修改完善，报市政府同意后施行。

第十六条 本办法由市联席会议办公室负责解释。

第十七条 本办法自2012年起施行。



附件：滁州市环境保护目标责任考核指标体系



附件：

滁州市环境保护目标责任考核指标体系

分类
序号
考核内容
分值

环境质量

（22分）
1
地表水环境质量
6

2
城市环境空气质量
5

3
城市集中式饮用水水源地保护
6

4
农村生态环境
5

污染物

总量减排

（24分）
5
化学需氧量减排
5

6
二氧化硫减排
5

7
氨氮减排
5

8
氮氧化物减排
5

9
总量减排监测体系建设
4

环境基础

设施建设

（18分）
10
城镇生活污水集中处理率
6

11
城镇垃圾无害化处理率
6

12
危险废物处置率
6

环境监管

（22分）
13
环境执法监督
8

14
环境保护规划执行情况
2

15
规划环评、建设项目环评执行情况
4

16
建设项目“三同时”执行情况
4

17
辐射安全监管
4

环保能力建设

（14分）
18
环境监察标准化建设
3

19
环境监测标准化建设
3

20
环境应急能力建设
2

21
环境信息标准化建设
2

22
环境宣传教育标准化建设
2

23
辐射环境监测标准化建设
2

合计


100