云南省人大常委会


云南省人民代表大会常务委员会关于加强文物保护严厉打击盗窃、走私、破坏文物活动的决定
云南省人大常委会


（1987年9月23日云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）


云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议，听取和审议了省人民政府委托省文化厅副厅长高德林所作的《关于我省贯彻执行文物保护法及实施办法的情况报告》。
会议认为，近几年来，我省各级人民政府及其主管部门在加强文物保护、管理方面做了许多工作，取得了一定的成绩。但必须看到，当前盗掘古墓、走私和破坏文物的犯罪活动相当猖獗，对于犯罪分子的打击还不够有力；重点文物保护单位的管理和社会流散文物的征集工作还很薄弱。

为了做好文物保护工作，特作如下决定。
一、各级人民政府和各有关部门都要认真学习、宣传和贯彻执行《中华人民共和国文物保护法》及《云南省关于＜中华人民共和国文物保护法＞的实施办法》，提高对保护文物的重要意义的认识，增强法制观念，充分运用法律武器，依靠群众，坚决同盗窃、走私、破坏文物的各种违法
犯罪行为作斗争，切实保护文物的安全。
二、各级公安、司法机关和文物、工商行政管理部门，要坚决贯彻执行《国务院关于打击盗掘和走私文物活动的通告》的各项规定，严厉打击盗窃、走私、破坏文物的违法犯罪活动；尤其是大案要案应及时组织侦破，依法从重惩处。
三、切实依法加强对文物的购销管理工作。文物的购销，按规定应由国家批准的文物商店归口统一经营，禁止任何单位或者个人非法经营。各有关部门要采取有力措施，坚决制止文物的非法流通、经营活动。
社会流散文物，由国家批准的文物商店及其委托单位统一收购，严禁私自买卖，取缔黑市交易。任何单位或者个人，一律不准走村串巷套购或倒卖文物，违者除没收全部非法所得财物外，分别给予批评教育或者罚款处罚，情节严重的依法追究刑事责任。
必须加强文物的鉴定工作，文物级别的鉴定，各部门不得随意自定，应以国家和省级文物管理部门的专业鉴定机构鉴定认可的为准。
四、各单位查获、收缴的盗窃、走私文物，一律无偿移交文物管理部门收藏。各部门收集的流散文物，亦按规定移交文物管理部门收藏；文物管理部门可视接收文物的情况，给予适当的补偿，但不得借口抬高要价或者拒绝移交文物。
五、凡未经文化行政管理部门同意，占用重点文物保护单位的机关、企事业、团体和个人，都必须限期搬出，当地人民政府应积极督促，不得久拖不迁。
经批准使用文物建筑的单位，应与文物管理部门签订使用合同，承担保护文物的责任，接受文物管理部门的监督、指导、负责文物的维修和保护管理工作。由于管理不善造成文物毁坏的，必须严肃查处。
各级人民政府要重视文物保护工作，必须进一步健全组织管理机构，把文物经费列入各级地方财政预算，充实和完善各种规章制度，采取积极的预防和保护措施，堵塞各种漏洞，扎扎实实地抓好文物的保护与利用工作。



1987年9月23日
全国人大常委会法制讲座第二十三讲
行政程序法律制度



应松年

应松年首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。

（一）程序和行政程序

行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。

行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。

公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。

（二）行政程序法律制度的主要特点

由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：

1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。

2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。

3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。

4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。

（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任

1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。

2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。

第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。

第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。

第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。

3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：

一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。

另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。

当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。